Arnaud Peyronnet, membre associé FMES de l’Observatoire stratégique de la Méditerranée et du Moyen-Orient (OS2MO)
Résumé
La Turquie s’appuie depuis 1936 sur la convention de Montreux qui lui délègue la gestion des détroits du Bosphore et des Dardanelles, pour mener une politique d’équilibre en mer Noire, notamment entre la Russie et l’Occident. Or, la série de limitations que la convention fait peser sur le trafic naval des puissances non riveraines de la mer Noire fait de ce traité un sujet hautement sensible pour certaines puissances, en particulier la Russie et les États-Unis. Ankara utilise donc habilement la question de la pérennité de ce traité pour faire valoir sa position géostratégique éminente à toutes les puissances internationales impliquées dans la région, comme l’a d’ailleurs montré l’épisode de tensions russo-ukrainiennes d’avril 2021. Toutefois, tant en raison des pressions russes que des intérêts économiques turcs, aucune remise en cause de cette convention ne semble aujourd’hui crédible.
La convention de Montreux, pilier juridique de la géopolitique turque en mer Noire
La Turquie s’appuie depuis 1936 sur la convention de Montreux pour mener une politique d’équilibre en mer Noire, notamment entre la Russie et l’Occident. Cette convention internationale consacre en effet la place spécifique de la Turquie dans la gestion des détroits des Dardanelles et du Bosphore ainsi que dans la surveillance étroite des flux empruntant cette voie maritime stratégique, notamment au travers des limitations que la convention fait peser sur le trafic naval des puissances non riveraines de la mer Noire. Cette convention stipule ainsi que les bâtiments de guerre appartenant aux flottes des États non riverains de la mer Noire sont soumis à des contraintes temporelles (présence tolérée pour un maximum de 21 jours en mer Noire), de tonnage (45 000 tonnes maximum pour l’ensemble des bâtiments de guerre des pays non riverains et 30 000 tonnes maximum pour un seul État), de nombre de bâtiments (9 maximum), de préavis d’entrée (15 jours) et de transit (15 000 tonnes maximum à n’importe quel moment pour les bâtiments de guerre étrangers en transit dans les détroits et en mer de Marmara). En raison de ces limitations de transit dans les détroits turcs, les forces de l’OTAN ne peuvent pas entrer massivement en mer Noire, ce qui préserve les intérêts russes, tandis que la flotte russe de la mer Noire ne peut quant à elle pas investir substantiellement la Méditerranée, apaisant ainsi les inquiétudes occidentales. Ce traité a fondé l’approche traditionnelle turque d’équilibre entre les grandes puissances et le statu quo n’a jamais été remis en cause, y compris après l’annexion russe de la Crimée en 2014 et la militarisation de cet espace maritime par Moscou.
Toutefois, l’épisode de tensions russo-ukrainiennes d’avril 2021 a relancé certaines interrogations quant à la pérennité de cette convention internationale, faisant douter de la volonté turque de conserver sa politique traditionnelle d’équilibre sur son flanc nord. Ces polémiques semblent avant tout d’essence politique. En effet, elles sont exclusivement nées en Turquie tant pour asseoir la stature intérieure du président Erdogan que pour peser dans de futures négociations avec les États-Unis ou Moscou. Le pouvoir turc a ainsi joué opportunément sur la crise russo-ukrainienne du printemps 2021 pour faire valoir son rôle géostratégique à toutes les puissances internationales impliquées dans la région.
Un nouveau cycle de tensions en mer Noire autour de la question ukrainienne
Alors que de nombreuses troupes russes étaient massées pour des exercices à la frontière avec l’Ukraine, dans des volumes de force équivalents à ceux connus lors de l’invasion de la Crimée en 2014, la Russie a unilatéralement décidé, le 16 avril 2021, de suspendre pendant six mois, du 24 avril au 31 octobre 2021, et pour les navires militaires et autres bâtiments étatiques étrangers, le droit de passage inoffensif au travers de certaines de ses eaux territoriales en mer Noire. Cette suspension du droit de passage concerne trois zones particulières, dont une au large de la presqu’île de Kertch qui relie la mer Noire à la mer d’Azov, vitale pour les exportations ukrainiennes de céréales ou d’acier. Cette zone crisogène avait d’ailleurs déjà fait l’objet (novembre 2018) d’un incident naval opposant la marine ukrainienne aux garde-côtes russes, occasionnant l’arraisonnement par Moscou de 3 patrouilleurs ukrainiens. Dans le même temps, la marine russe a lancé d’importants exercices dans ces mêmes zones, mobilisant des unités de la mer Noire et de la mer Caspienne. Plus de 20 bâtiments et plus de 50 avions de combat ont ainsi conduit en Crimée des séquences d’entraînement, notamment des assauts amphibies et des tirs réels.
Ces déclarations et démonstrations de puissance russe ont conduit l’Occident à réagir, dans la crainte d’une nouvelle intervention militaire russe sur le territoire ukrainien. Le porte-parole du département d’État américain a ainsi précisé que la décision russe de suspendre le droit de passage inoffensif représentait « une nouvelle escalade sans provocation dans la campagne actuellement menée par Moscou visant à affaiblir et déstabiliser l’Ukraine»[simple_tooltip content=’Le Monde, 20/04/2021.’][1][/simple_tooltip]. Dans le même temps, l’OTAN avait exprimé son inquiétude à propos des manœuvres maritimes de Moscou et demandé que la Russie garantisse un libre accès aux ports ukrainiens de la mer d’Azov[simple_tooltip content=’Ibid.’][2][/simple_tooltip] : « Toute restriction d’accès à certaines zones de la mer Noire et au détroit de Kertch constituerait une action injustifiée relevant d’un comportement déstabilisateur de la part de la Russie », a rappelé à cette occasion l’Alliance atlantique[simple_tooltip content=’Opex 360, 19/04/2021.’][3][/simple_tooltip]. Ces tensions ont pu être causées par la décision américaine (15 avril 2021) d’envoyer deux destroyers en mer Noire et ce alors que le ministère des Affaires étrangères russe avait indiqué à Washington qu’il « valait mieux pour eux rester loin de la Crimée [simple_tooltip content=’Opex 360, 19/04/2021.’][4][/simple_tooltip]», illustrant la méfiance structurelle de Moscou pour toute présence occidentale sur place. Toutefois, les États-Unis ont finalement opté pour la désescalade et le maintien d’une position d’équilibre en n’envoyant que deux navires de leurs garde-côtes en lieu et place des destroyers initialement prévus. La présence militaire occidentale en mer Noire était toutefois très limitée jusqu’en 2014 (invasion de la Crimée), ce qui a permis à Moscou de devenir une puissance plus affirmée dans la région[simple_tooltip content=’Notamment par la prise de la base navale de Sébastopol.’][5][/simple_tooltip]. Face aux velléités russes, l’OTAN a été obligée de donner depuis 2014 des gages de sécurité à ses membres riverains de la mer Noire, notamment au travers de formations, d’exercices et de durées cumulées de présence navale plus longues[simple_tooltip content=’Depuis 2018, l’activité des groupes maritimes de l’OTAN a augmenté significativement, avec une moyenne de 120 jours de présence, contre 80 auparavant et des franchissements des détroits turcs par des bâtiments américains beaucoup plus fréquents.’][6][/simple_tooltip], engendrant dès lors des frictions régulières avec Moscou.
Dans ce contexte cyclique de frictions en mer Noire, prolongement localisé de la compétition stratégique russo-américaine, le Royaume-Uni s’est affiché comme le plus proche allié naval de l’Ukraine avec le possible envoi de deux frégates en mer Noire[simple_tooltip content=’Sunday Times cité par Opex 360, 19/04/2021.’][7][/simple_tooltip], en complément de sa coopération militaire déjà établie. De son côté, la Turquie s’est affirmée comme un voisin solidaire, comme en témoigne l’annonce de la participation inédite de Kiev à l’exercice naval turc Dogu Akdeniz-2021[simple_tooltip content=’Naval News, 29/04/2021′][8][/simple_tooltip]. La Russie voit pour sa part cette présence occidentale dans son arrière-cour maritime comme une provocation et une menace à ses intérêts dans la région[simple_tooltip content=’La guerre russo-géorgienne de 2008 avait déjà initié le phénomène en faisant prendre conscience à la Russie de l’importance de cette zone pour lutter contre la perception d’un « encerclement occidental » grandissant.’][9][/simple_tooltip]. Elle a répliqué par une augmentation de fréquence de ses propres exercices parallèlement à l’accélération du renforcement[simple_tooltip content=’La flotte russe, essentiellement basée à Sébastopol, en Crimée, est devenue une priorité de Moscou ces dernières années avec le maintien de 18 bâtiments modernes (6 frégates, 6 corvettes et 6 sous-marins Kilo 636-3, la plupart dotés de missiles de croisière Kalibr) et 2 bâtiments amphibies.’][10][/simple_tooltip] de ses capacités navales en mer Noire, notamment dans des buts de projection en Méditerranée. C’est dans ces jeux de puissance que la problématique de la convention de Montreux et du passage des bâtiments de guerre par les détroits turcs s’est de nouveau posée comme un enjeu essentiel pour les équilibres stratégiques régionaux.
L’instrumentalisation de la convention de Montreux comme rappel du rôle central de la Turquie pour le règlement des crises en mer Noire
En avril 2021, la Turquie a profité de ces nouvelles tensions en mer Noire pour poursuivre son rapprochement vers l’Ukraine et Washington. Outre son soutien à Kiev manifesté lors de la crise de 2014, et son nouveau rôle de fournisseur de drones à la cause ukrainienne, Ankara cherche désormais à améliorer son image auprès de l’administration Biden en s’affichant comme le bon élève de l’Alliance atlantique vis-à-vis des velléités russes. Le président Erdogan a ainsi reçu son homologue ukrainien à Istanbul le 10 avril 2021, appelant à un maintien du cessez-le-feu dans l’est de l’Ukraine tout en réaffirmant le plein soutien d’Ankara à l’intégrité territoriale du pays qui englobe la Crimée et les territoires de Donetsk et Lougansk sous domination russe. La Turquie continue également de soutenir Kiev dans sa demande d’intégration à l’OTAN, alors qu’Ankara a pris depuis le début de l’année 2021 le commandement de la Very High Readiness Joint Task Force de l’OTAN. Mais c’est surtout sa position géostratégique, centrale pour les bascules d’effort alliées, qui a été opportunément rappelée par le pouvoir turc au mois d’avril dernier.
Ainsi, simultanément à ces tensions russo-ukrainiennes, des controverses importantes ont agité la Turquie au sujet de la convention de Montreux qui gère, depuis 1936, le trafic maritime dans les détroits du Bosphore et des Dardanelles. Cette convention internationale donne en effet à la Turquie le plein contrôle des détroits en imposant des limitations très strictes pour les bâtiments militaires des nations non riveraines de la mer Noire (donc appartenant essentiellement à l’OTAN). Or, la volonté réaffirmée du président turc de construire un canal (le canal d’Istanbul)[simple_tooltip content=’Canal de 40 à 50 km de long pour une largeur de 150 mètres et d’une profondeur de 25 mètres qui permettrait le passage quotidien de 160 navires. Le coût de construction est estimé entre 10 et 25 milliards de dollars pour une mise en service initialement espérée en 2026.’][11][/simple_tooltip], potentielle alternative au détroit du Bosphore[simple_tooltip content=’Fréquenté en 2020 par 38 400 bâtiments, avec des pointes à 160 navires/jour.’][12][/simple_tooltip], a été perçue comme une possible remise en cause des dispositions de la convention de Montreux, afin justement de favoriser les nations non riveraines de la mer Noire. Plus de cent amiraux en retraite, dont le contre-amiral Cem Gürdeniz, père de la doctrine maritime turque Mavi Vatan (Patrie bleue), ont rendu publique, le 4 avril 2021, une lettre ouverte au président turc[simple_tooltip content=’Le président Erdogan, en retour, a lancé des procédures judiciaires à leur encontre.’][13][/simple_tooltip] pour demander le maintien de la convention de Montreux et une stricte conception souveraine et équilibrée de la position géopolitique de la Turquie. Des diplomates à la retraite ont également critiqué ce projet qui pourrait engendrer une remise en cause des droits turcs sur le détroit du Bosphore et celui des Dardanelles, garantis aujourd’hui en droit international par cette même convention. La Turquie a par le passé toujours défendu cette politique d’équilibre, notamment à l’OTAN, indiquant que la convention de Montreux, bien que parfois décriée par Washington dans les épisodes de tensions avec l’URSS ou la Russie[simple_tooltip content=’Les règles restrictives de la convention de Montreux avaient empêché une bascule d’effort de la marine américaine vers la mer Noire lors du conflit russo-géorgien de 2008. La crise de Crimée en 2014 a suscité l’intérêt des États-Unis pour renforcer sa présence dans la région.’][14][/simple_tooltip], permettait in fine de maintenir une posture de désescalade vis-à-vis de Moscou en empêchant une présence trop ostensible de la marine américaine en mer Noire et en limitant les velléités de la marine russe d’opérer massivement en Méditerranée. Or, le président Erdogan a questionné l’avenir de la convention de Montreux par l’intermédiaire du canal d’Istanbul, estimant qu’une telle remise en cause était « du domaine du possible, bien que non inéluctable[simple_tooltip content=’Al Monitor, 05/04/2021′][15][/simple_tooltip] ». Cette position présidentielle et la promotion massive du projet économique[simple_tooltip content=’Pari économique essentiel pour un pays qui subit une crise sans précédent. Certains économistes turcs estiment que les taxes de transit de ce canal pourraient avoisiner 8 milliards de dollars annuellement et générer 60 milliards de dollars de revenus indirects pour l’économie turque.’][16][/simple_tooltip] du canal d’Istanbul pouvaient alors indiquer qu’Ankara souhaitait abandonner sa traditionnelle politique d’équilibre naval, garantie par la convention de Montreux, pour se rapprocher des thèses américaines liées au respect de la pleine et entière liberté de navigation. Cette polémique, qui a permis au pouvoir turc de rappeler à tous la centralité géostratégique de la Turquie sur le flanc sud-est de l’Europe, a opportunément fait la une de l’actualité dans un contexte de tensions renouvelées en mer Noire. Elle semble ainsi liée à la volonté d’Erdogan de se rapprocher de Washington alors que le pays est de plus en plus isolé internationalement. Elle pourrait ainsi permettre à la Turquie de donner des gages (ou des espoirs) à Washington en échange d’un changement de politique américaine à son encontre, notamment sur l’affaire des S-400 russes. Cette question est également un signal donné à la Russie dans le bras de fer qui oppose les deux pays sur de nombreuses thématiques régionales, de la Libye à la Syrie, en signifiant à Moscou qu’Ankara, membre de l’OTAN, pouvait, s’il le voulait, s’aligner sur certaines positions américaines quant à l’accès à la mer Noire.
Le président russe aurait d’ailleurs contacté à ce sujet le président Erdogan, le 9 avril 2021, en insistant sur la grande importance de la préservation de la convention de Montreux[simple_tooltip content=’Al Monitor, 15/04/2021.’][17][/simple_tooltip] pour Moscou. En effet, et même si la Russie précise depuis 2019 que le projet de canal d’Istanbul est une stricte affaire intérieure turque qui ne remet pas en cause les dispositions du traité, des médias russes ont indiqué que la construction de ce canal risquait de renvoyer la question juridique des détroits à la situation qui prévalait en 1913, avec une non-limitation du tonnage militaire étranger en mer Noire[simple_tooltip content=’Nezavisimaya Gazeta citée dans Al Monitor, 05/04/2021′][18][/simple_tooltip]. La pression russe, au travers de ces médias, était donc claire et démontrait que ce traité international faisait aussi le jeu de Moscou. Pour la Russie, les limitations posées aux forces navales des États non riverains sont les prescriptions les plus importantes de la convention de 1936 car elles garantissent, dans sa perception, la stabilité et la sécurité en mer Noire en protégeant une de ses routes maritimes majeures[simple_tooltip content=’Pays dont les ressources proviennent largement de l’exportation d’hydrocarbures vers l’Europe, la Russie considère la mer Noire comme une route maritime essentielle et cherche logiquement à maintenir un maximum de sécurité et de stabilité pour le passage de ses navires dans ces détroits.’][19][/simple_tooltip] tout comme son bastion de la mer Noire. D’autant plus que depuis la crise de 2014, la Russie a effectué plusieurs tentatives pour modifier la convention et limiter la durée de présence des bâtiments des États non riverains à moins de 21 jours.De plus, certains membres de la commission de la Défense au Parlement russe avaient évoqué leur souhait de voir les limitations de tonnage et de transit s’appliquer uniquement aux marines des États non riverains. Dans le même temps, la Russie a trouvé depuis longtemps des parades permettant de contourner les limitations imposées aux transits de ses propres navires militaires dans les détroits. Ainsi, à l’époque soviétique, le porte-aéronefs Tbilissi avait été désigné comme un simple croiseur par Moscou afin de contourner l’interdiction posée par la convention de tout franchissement des détroits turcs par les porte-aéronefs. La Russie continue depuis de contourner l’esprit des dispositions de la convention pour les transits de ses sous-marins entre la mer Noire et la Méditerranée, en invoquant des raisons impératives, et forcément régulières, de maintenance de ses unités à l’extérieur de la mer Noire[simple_tooltip content=’Seuls les sous-marins des États riverains peuvent en effet transiter dans les détroits mais uniquement pour rallier leur port base en mer Noire, soit juste après leur construction ou leur achat, soit pour des réparations dans des chantiers navals extérieurs à la mer Noire.’][20][/simple_tooltip]. De fait, la Russie voit surtout dans le maintien de la convention de Montreux un moyen important pour empêcher durablement une irruption navale occidentale dans son arrière-cour.
Maintien d’un statu quo hautement probable
Outre l’impact des pressions russes qui devraient perdurer sur Ankara pour le maintien des dispositions de la convention de Montreux, il ne semble pas dans l’intérêt de la Turquie de remettre en cause ce traité. Une telle décision pourrait en effet déclencher une procédure d’internationalisation des détroits qui sont considérés depuis 1936 comme turcs par la Turquie et la communauté internationale. Ankara aurait ainsi beaucoup à perdre sur ce terrain, dans la droite ligne de ce qui était mentionné dans les lettres ouvertes de certains amiraux et diplomates turcs. Juridiquement parlant, la convention de Montreux traite essentiellement de 4 sujets : le détroit des Dardanelles, la mer de Marmara, le Bosphore et la présence de navires des États non riverains en mer Noire. Or, si le canal d’Istanbul est effectivement hors du champ d’application de cette convention pour des raisons historiques évidentes, le transit de navires de guerre via le détroit des Dardanelles et la mer de Marmara (avant l’entrée dans le canal), semble entrer dans les dispositions visées par la convention. Les limitations posées au transit de bâtiments militaires devraient donc continuer à s’appliquer, canal ou pas. Enfin, sur un plan strictement économique, la Russie et la Turquie ont des intérêts alignés qui militent pour le maintien du statu quo. En effet, la construction du canal d’Istanbul sera nécessairement longue et coûteuse, surtout pour un pays en crise. Une rentabilité économique rapide est donc nécessaire, ce qui impose à la Turquie de s’attirer les bonnes grâces de Moscou pour bénéficier de l’augmentation prévisible du trafic maritime russe transitant tant par les détroits que par ce nouveau canal. Le trafic maritime russe via les détroits turcs représente déjà 30 % du trafic maritime russe total et devrait augmenter dans les prochaines années avec des projets de modernisation des plateformes portuaires de Taman et de Novorossiïsk.[simple_tooltip content=’Le port de Novorossiïsk est le premier port de Russie pour le trafic maritime et il s’agit d’un terminal énergétique et céréalier majeur.‘][21][/simple_tooltip]
Pour forcer les navires étrangers à utiliser le canal et donc à payer des taxes de transit, il semble ainsi plus probable que la Turquie introduise de nouvelles restrictions de trafic (limites de tonnage, normes environnementales…) dans le Bosphore, sans modifier ni abandonner les principes généraux de la convention de Montreux.
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Au bilan, il est probable que chaque nouvel épisode de tensions en mer Noire entre l’OTAN (et donc les États-Unis) et la Russie, que celles-ci soient liées à l’Ukraine, à la Crimée voire au Caucase, constitue à l’avenir une occasion cyclique de prétexter une remise en cause turque de la convention de Montreux, afin de rappeler à tous les protagonistes impliqués le rôle géostratégique et donc indispensable d’Ankara. Toutefois, ni la Turquie ni la Russie ne semblent avoir objectivement intérêt à ce stade à remettre en cause cette convention qui reste un gage de stabilité important sur la façade sud-est de l’Europe.
