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La route maritime du Nord, une revendication russe de souveraineté révélatrice des enjeux globaux de l’océan Arctique

Par le Centre méditerranéen “Enjeux et stratégies maritimes” de l’institut FMES.

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Début mars 2019, la Russie a revendiqué dans plusieurs articles[1] du quotidien russe Izvestia, des droits souverains sur la route arctique du Nord Est. Selon ce quotidien, la Russie impose de nouvelles règles aux navires étrangers empruntant la route maritime du Nord : « Les navires devront désormais informer les autorités Russes de leurs projets de passage 45 jours à l’avance et devront embarquer des pilotes russes à leur bord. En corollaire de cette proclamation l’administration russe se réserve, bien évidemment, le droit de refuser le passage des navires. En cas de transit non autorisé, Moscou se réservera le droit d’appliquer des mesures d’urgence pouvant aller jusqu’à l’arraisonnement ou à la destruction du navire ».

De telles règles, en totale contradiction avec la convention des Nations-Unies pour le droit de la mer (CNUDM), exprime la volonté Russie d’imposer cette voie comme une ligne intérieure de cabotage. En effet, selon la Russie, les Etats unis et d’autres pays de l’OTAN s’intéresseraient un peu trop au Nord de la Russie. Le tabloïd russe cite en particulier « le navire de soutien de la marine française qui a passé la mer du Nord sans avertissement[2]». Il s’agissait en effet d’une navigation historique pour la France qui affichait non seulement son intérêt pour la région mais surtout son attachement à la liberté de navigation maritime. Quels sont donc les enjeux qui poussent les grandes puissances et la Russie en particulier à se mesurer ainsi ?

La route maritime du Nord Est, un enjeu commercial international ?

Presque entièrement dégagé en saison estivale, le passage du Nord Est[3] nourrit de fortes espérances car il réduit de 40% la distance entre Rotterdam et Yokohama par rapport à la route passant par le canal de Suez. Néanmoins, le trafic maritime international ne s’y est pas encore réellement développé car de nombreuses difficultés limitent actuellement son utilisation et sa rentabilité : peu de prédiction possible sur la fonte de la glace, surcoût d’assurances, assistance onéreuse des brise-glaces[4], limitation de tirant d’eau[5], etc. Pour la Russie, ce passage est stratégique car il offre, plus particulièrement en mer de Barents, de Kara ou de Beaufort, une route de desserte lui permettant d’acheminer la production de ses gisements d’hydrocarbure, en particulier sa production de gaz de Yamal, vers des centres de transformation et ses clients européens.

Depuis la Guerre Froide, l’administration russe a donc développé de nombreuses infrastructures et s’est doté d’équipements majeurs dans cet environnement hostile, notamment des brise-glaces nucléaires autorisant la navigation six mois par an dans le passage Nord Est.

A terme – un transit via le pôle serait réaliste à la fin du siècle – le transport maritime mondial pourrait bénéficier d’une route commerciale très rentable, plus sécuritaire et plus courte. La Russie entend bien préserver ce passage et cherche de plus en plus à y imposer sa souveraineté.

Entrave russe à la liberté de navigation : une volonté politique sur fond d’enjeux stratégiques

En janvier 1985, la Russie a établi ses lignes de base pour la Baltique et l’Océan Arctique en faisant en sorte que les îles sibériennes soient reliées au continent pour pouvoir ensuite afficher que les détroits sont inclus dans ses eaux intérieures et relèvent donc de sa pleine souveraineté. Selon la CNUDM, il est certes possible dans certaines configurations, notamment lorsque la côte est trop échancrée, de définir des lignes de base droite en lieu et place de la laisse de basse mer, ligne de base normale. Mais, les distances des lignes de fermeture doivent demeurer raisonnables, ce qui n’est absolument pas le cas pour les îles sibériennes. Outre les enjeux commerciaux, cette revendication de la Russie est également liée à l’importance stratégique que revêtent ces espaces maritimes, en particulier le détroit de Kara, pour la mise en œuvre de sa composante nucléaire sous-marine. La volonté russe d’appropriation de ces espaces est donc particulièrement forte malgré sa manifeste contravention au droit international.

 

Pour la France, l’Union Européenne et les Etats Unis en particulier, ces passages désormais navigables étant situés entre deux espaces de haute mer ont logiquement le statut de détroits internationaux[6]. Selon la Convention de Montego Bay, les navires bénéficient donc d’un droit de passage en transit ou,  au pire, d’un droit de passage inoffensif. Dans les deux cas, aucune autorisation de passage ne peut juridiquement être exigée par l’Etat riverain.

Force est de constater que la Russie, à l’instar du Canada[7] et sans remettre ouvertement en cause la convention de Montego Bay – qu’elle a ratifiée -, s’y oppose de facto en entravant la navigation internationale dans ces détroits. La démarche russe n’est pas dénuée de  subtilité. Elle avance en effet un pion sur l’échiquier en se dissimulant derrière un communiqué de presse qui souligne les seuls éléments pertinents de la CNUDM permettant à un Etat côtier d’adopter certaines mesures[8] : la sécurité de la navigation et la protection de l’environnement.

Concernant le préavis, d’autres s’y essayent depuis des années, le tout est de savoir y résister. Mais la Russie n’est pas le Danemark[9]. Enfin, malgré la tendance actuelle des dirigeants de faire le « buzz », souvent à l’intention de leurs opinions publiques, par le biais des réseaux sociaux ou des déclarations médiatiques, le droit international – tout particulièrement le droit de la mer – obéit à un formalisme établi et précis. Il convient donc d’attendre la déclaration officielle de la Russie devant l’ONU.

Enfin, cette revendication russe doit être comprise comme s’inscrivant dans d’une démarche beaucoup plus large destinée à faire face aux enjeux stratégiques croissant que revêt l’océan Arctique, notamment en matière économique, écologique    et de sécurité.

L’océan Arctique à la croisée d’enjeux globaux

Le réchauffement climatique en Arctique[10] est deux à trois fois plus important que la moyenne planétaire. La disparition de la banquise estivale semble possible avant la fin du siècle[11] avec des perspectives suscitant de nouvelles convoitises : nouvelles routes maritimes, gisements d’hydrocarbures et miniers prometteurs, ressources halieutiques, biodiversité, etc. L’Arctique déjà considéré comme une région d’intérêt devient, au fil des décennies, une région hautement stratégique.

D’une part, les hydrocarbures russes représentent une source de revenu très importante qu’il convient de protéger (20% du PIB du pays provient de ces ressources arctiques) et d’autre part, l’Arctique est un centre vital pour la sécurité russe. Au-delà de l’éventualité de nouvelles routes maritimes rentables, une étude évalue ses réserves d’hydrocarbures[12] à 22% des réserves mondiales. Mais l’Arctique n’a pas que des hydrocarbures à offrir. Ses sous-sols recèlent d’autres richesses : les métaux rares, éléments de base de la transition énergétique, composants des futures technologies vertes, sont estimés à environ 72,26 Mt[13], faisant de l’Arctique Russe, la deuxième réserve mondiale après la Chine (161,13 Mt). Face à ces enjeux, la Russie défend sans faille ses intérêts économiques dans « sa » région polaire, surtout qu’elle y fait également face à des enjeux de sécurité.

Trafic maritime durant l’année 2018.
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Une volonté de la Russie de militariser la région à son profit ?  

Depuis le début de la guerre froide et l’apparition des sous-marins lanceurs de missiles balistiques nucléaires jusqu’à aujourd’hui, l’Arctique a toujours constitué le sanctuaire des SNLE[14] russes. Cet océan représente donc  une zone d’intérêt majeur pour les dirigeants russes. Depuis le conflit en Ukraine et les sanctions occidentales qui s’ensuivirent et face aux conséquences du réchauffement climatique, la Russie adopte une posture plus « offensive ». En décembre 2018, le ministre russe de la Défense a annoncé le renforcement de la présence militaire russe en Arctique avec, notamment, l’installation de nouveaux radars de défense antiaérienne. Des bases militaires abandonnées à la fin de la Guerre Froide ont été réactivées et complétées par un aérodrome totalement rénové à Mourmansk.

En réponse à l’activisme russe[15], l’OTAN fait également des démonstrations de force de sa puissance militaire. Le dernier exercice réalisé par l’Alliance Atlantique n’a pas manqué de raviver les tensions avec la Russie. Organisé dans l’Atlantique Nord, en Islande et en Norvège, Trident Juncture 2018 est le plus grand exercice jamais réalisé depuis 10 ans[16].

La proactivité de la Russie et le doute auquel sont en proie certains partenaires européens dont la Norvège plongent dans l’expectative les relations entre voisins. Depuis l’invasion de la Crimée, la Norvège a renforcé sa posture de défense et ses liens avec les Etats-Unis et la Grande-Bretagne au travers d’une surveillance maritime accrue et coordonnée par moyens aériens. Mais, simultanément, la Norvège tient à conserver des relations de bon voisinage avec la Russie. D’une part, elle n’a donc jamais accepté le stationnement d’unités permanentes de l’OTAN qui auraient pu crisper son voisin. D’autre part, elle n’a pas hésité à faciliter les livraisons de GNL[17] russes en acceptant depuis novembre 2018, les transbordements de GNL russe ship to ship dans ses eaux intérieures[18].

Des enjeux environnementaux qui dépassent largement les intérêts   économiques et sécuritaires des Etats

Le réchauffement climatique conduit à considérer l’Arctique comme une nouvelle région stratégique pour la navigation maritime mais également  particulièrement riche en ressources énergétiques, halieutiques et minières désormais potentiellement accessibles à terme et  attirant toutes les convoitises et de nouveaux acteurs comme la Chine.

Mais une exploitation incontrôlée de ces richesses mettrait certainement en péril un océan que les difficultés d’accès et d’exploitation avaient jusqu’à présent préservé des dégradations de l’homme. L’importance de l’Arctique pour la régulation du climat et la préservation de la biodiversité d’écosystèmes uniques n’est plus à démontrer. Leur protection constitue donc un enjeu majeur qui nécessite que la « question arctique » ne se résume pas aux seuls enjeux économiques et sécuritaires.

L’affirmation de la puissance militaire russe va de pair avec les enjeux multiples de son territoire et l’océan Arctique représente pour le peuple russe un symbole patriotique fort mis en avant par son président avec son slogan « Apprivoiser le « Grand Nord ». Mais contrevenir au droit international constitue une première étape vers une situation conflictuelle susceptible de dégénérer en conflit armé.

Il convient de rappeler ici que l’origine du droit est directement liée à la volonté de juguler la violence et de limiter le recours à la force, au sein des sociétés dans un premier temps puis entre les nations avec la création d’organisation     internationale donc les Nations-Unies constituent l’exemple le plus abouti.

Espérons que les gouvernants des Etats auront la sagesse de se souvenir de l’importance du respect du droit dans le règlement des litiges internationaux – la CNUDM dans le domaine maritime – et se souviendront que la liberté des échanges, en particulier maritimes, a toujours été le vecteur de la relation entre les hommes et du développement de nos sociétés humaines.

[1] Article du 6 mars 2019 : https://iz.ru/853163/2019-03-06/inostrannye-voennye-korabli-obiazhut-uvedomliat-rossiiu-o-prokhode-po-sevmorputi
Article du 6 mars 2019 : https://iz.ru/852943/aleksei-kozachenko-bogdan-stepovoi-elnar-bainazarov/kholodnaia-volna-inostrantcam-sozdali-pravila-prokhoda-sevmorputi
Article du 7 mars 2019 : https://iz.ru/853612/video/dlia-inostrannykh-korablei-vveli-novye-pravila-prokhoda-sevmorputi
[2] Pour mémoire il s’agit du nouveau bâtiment de soutien et d’assistance hauturier (BSAH) Rhône qui a effectué un transit entre Tromso et le détroit de Béring du 1 au 14 septembre 2018 en totale autonomie, sans notification préalable ni assistance de brise-glace.
[3] Cette route longue de 13 000 à 14 000 km, parcourt 11 fuseaux horaires et se nomme Sevmorpout.
[4] Pour un transit complet, le coût de la traversée soumise à autorisation et avec escorte de brise-glaces,  reste très élevé : 320 000 € en février 2016, un prix plus élevé que pour le canal de Suez ou de Panama.
[5] Le tirant d’eau maximum des navires pouvant emprunter le passage maritime du Nord est de 9 mètres.
[6] Selon la DGRIS, d’un point de vue opérationnel, le « droit de transit » des « détroits » internationaux est plus favorable que celui du droit de passage inoffensif s’appliquant en mers territoriales. Dans le premier cas, un sous-marin peut transiter en immersion, dans le deuxième cas, il a obligation de faire surface.
[7] Le Canada défend le long de ses côtes la même position que la Russie.
[8] Comme, par exemple, la présence obligatoire d’un pilote.
[9] Le Danemark a longtemps revendiqué un préavis pour le passage dans le Grand Sund
[10] « L’océan Arctique a déjà été libre de glace il y a 8 000 ans et 125 000 ans. A cette époque le niveau de la mer était de 4 à 6 m plus haut qu’aujourd’hui » Observatoire de l’Arctique, DGRIS, février 2016.
[11] 5ème rapport d’évaluation du GIEC
[12] Selon United States Geological Survey, 30% des réserves de gaz et 13% des réserves de pétrole se trouveraient dans l’Arctique
[13] Mikaa Mered « The Arctic : Critical Metals, Hydrogen and Wind Power for the Energy Transition » ; IFRI, 23 janvier 2019. https://www.ifri.org/sites/default/files/atoms/files/mered_arctic_metals_2019.pdf
[14] Les SNLE (Sous-marins lanceurs d’engins) russes qui constituent le cœur de la force de dissuasion nucléaire russe sont principalement stationnés au niveau de la péninsule de Kola et des mers de Barents et de Kara. Ce sanctuaire se trouve donc fragilisé par les nouvelles facilités d’accès offertes par le réchauffement climatique.
[15] La Russie mène de nombreux exercices militaires en Arctique. Par exemple, en 2017, les navires de la Flotte du Nord se sont entraînés au débarquement de troupes dans le cadre d’une mission arctique et ont conduit en 2018 l’exercice Vostok 2018 en Sibérie et en Extrême Orient.
[16] Deuxième nation contributrice en termes de capacités derrière les États-Unis, la France y a participé du 25 octobre au 7 novembre 2018 .
[17] Gaz Naturel Liquéfié
[18] Dans le cadre des livraisons de GNL provenant de Sibérie vers les terminaux européens, un premier transfert de GNL ship to ship a été réalisé hors terminal portuaire le 24 novembre à 500 m du rivage au large du port norvégien Honningsvag situé au Cap Nord, entre le méthanier brise-glace Arc 7 Vladimir Rusanov et le méthanier de classe inférieure Arc 4 Atlantic Max Pskov. Cette zone de transbordement en Norvège permet aux méthaniers brise-glace de revenir au plus vite vers le site de production en Sibérie et diminue notablement les frais et délais de transports

Entretien exclusif avec Serge Segura, Ambassadeur chargé des océans

Le Centre méditerranéen « Enjeux et stratégies maritimes » de l’Institut FMES vous présente un entretien avec
Serge SEGURA, Ambassadeur chargé des océans
auprès du Secrétaire général du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères.

 Négociations sur le futur de la haute mer, ses enjeux

Depuis plusieurs décennies, les océans sont menacés. De multiples activités telles qu’un trafic maritime en augmentation,  l’exploitation[1] irraisonnée des grands fonds marins qui s’annonce, des pratiques intensives de pêche ou des pollutions généralisées de toute nature fragilisent les écosystèmes marins. Or plus de la moitié des espaces maritimes, qui constitue la haute mer, est située au-delà de la juridiction des Etats. Ils abritent une partie importante de notre biodiversité qu’il convient de protéger. S’appuyant sur des travaux réalisés dès 2006, l’Assemblée générale des Nations unies, par sa résolution 72/249 du 24 décembre 2017, a convoqué, dans le cadre de la convention sur le droit de la mer (CNUDM) dite de Montego Bay, une conférence intergouvernementale chargée d’élaborer un instrument juridiquement contraignant sur la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité marine en haute mer. Selon ce processus nommé BBNJ (Biodiversity Beyond National Juridiction) un calendrier de négociations a été fixé : la 1ère session s’est déroulée du 4 au 17 septembre 2018, une seconde du 25 mars au 5 avril 2019 puis deux sessions auront lieu en 2019 et en 2020. Quatre thématiques ont été définies : les ressources génétiques marines y compris le partage des bénéfices, les outils de protection de la biodiversité marine en particulier les Aires Marines Protégées (AMP), les évaluations d’impact environnemental des nouvelles activités humaines en haute mer et, enfin, le renforcement des capacités et le transfert des technologies marines au profit des Etats en développement.

CMESM Institut FMES : L’ouverture des discussions BBNJ s’est effectuée dans le cadre de la CNUDM par l’intermédiaire de l’élaboration d’un accord d’application. Ce cadre vous paraît-il adapté au regard de la multitude d’acteurs intervenant en mer et, alors que les Etats ont déjà des droits et des devoirs à l’égard des espaces maritimes, n’y a-t-il pas un risque d’ouvrir la « Boîte de Pandore » et de rompre ainsi les fragiles équilibres de la CNUDM ?

Serge SEGURA : Depuis le mois de septembre 2018, nous sommes entrés dans la phase de négociation. Mais, si l’on reprend l’historique, les premiers travaux ont débuté il y a déjà 10 ans. Sous l’impulsion de l’Assemblée Générale des Nations unies, la communauté internationale, dans sa plus belle représentation tant du point de vue de la diversité des Etats  que de leur nombre, s’est posée la question de savoir s’il y avait matière à négocier les modalités de conservation et d’utilisation durable de la biodiversité au-delà des zones sous juridiction, c’est-à-dire grosso modo en haute mer (en réalité au-delà des Zones économiques exclusives et des plateaux continentaux sous juridiction). Cela concerne aussi bien la colonne d’eau que les fonds marins. La communauté internationale a de prime abord accepté le principe de négocier car, en se fondant sur les travaux des scientifiques, elle a pris conscience que la biodiversité était en danger. Puis, dans un second temps, elle a admis que même s’il existait dans la CNUDM toute une série de prescriptions à respecter par les Etats dans leur ZEE et sur leur plateau continental pour en protéger l’environnement, quelques failles subsistaient pour la haute mer.

Il y a donc eu consensus sur le fait qu’il y avait matière à négocier, ce qui est déjà un point important. Mais, après ce premier constat, la communauté internationale s’est de nouveau interrogée : « négocier oui, mais quoi exactement ? ». La CNUDM peut être considérée comme une sorte de convention cadre pour tout ce qui concerne la gestion des océans et les activités menées dans ces espaces quels qu’ils soient. La convention prône d’ailleurs un usage pacifique de ces espaces en particulier de la haute mer. Mais aujourd’hui ce discours ne suffit plus. Il faut ajouter maintenant la « manière durable » dans laquelle doivent être menées les activités humaines en mer. En consultant les conventions existant sur ces thèmes, la CNUDM s’est rapidement imposée comme la plus à même de nous servir de cadre de travail. L’idée que ce futur accord BBNJ soit un accord de mise en œuvre de la CNUDM, et non un traité sans référence, a émergé. Deux accords de mise en œuvre existent déjà pour la CNUDM.  Le premier, l’accord sur la partie XI, porte sur l’exploitation des minerais des grands fonds. Celui-ci est intervenu juste après la fin de la négociation de la CNUDM afin que celle-ci puisse être ratifiée par le plus grand nombre d’Etats. Quant au second, il s’agit de l’accord sur les stocks chevauchants. Cet accord très important précise toute une série de notions et d’idées directrices sur les activités de pêche, en particulier pour les stocks chevauchants ou migrateurs. Quant au futur accord de mise en œuvre BBNJ, il devra permettre la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité en haute mer dans le respect des règles prescrites par la CNUDM. Cela signifie que toutes ces règles devront être respectées. Elles pourront être précisées ou complétées.

CMESM Institut FMES : Un accord de mise en œuvre vous permet probablement d’éviter une nouvelle ratification sans doute difficile ?

Serge SEGURA : Il est hors de question, aujourd’hui, de toucher à la CNUDM. La situation de la communauté internationale et les critiques formulées par certains Etats à l’égard de dispositions spécifiques de la convention font que si l’on devait en modifier un seul article, un certain nombre d’Etats souhaiteraient que l’on révise d’autres articles. Je ne crois pas – et c’est une vision personnelle – que la communauté internationale serait aujourd’hui capable de refaire, de renégocier et de s’engager sur un accord aussi vaste que la CNUDM.

CMESM Institut FMES : Actuellement, hors des espaces sous juridiction nationale, seuls les fonds marins et leur sous-sol, qui constituent la « Zone », et leurs ressources ont été proclamés patrimoine commun de l’humanité, et dépendent d’une autorité unique[2]. Ces négociations vont-elles nécessairement créer une autorité d’arbitrage pour la colonne d’eau en dehors des espaces sous juridiction nationale ? Assistons-nous, sous couvert de la protection de l’environnement, à la mise en place d’une nouvelle gouvernance mondiale des océans ?

Serge SEGURA : A la première question, je réponds non et à la deuxième je réponds que c’est là mon espoir !

Non, parce que l’on ne veut pas créer une nouvelle organisation internationale pour des raisons qui tiennent tout bêtement aux coûts engendrés par le fonctionnement d’une organisation internationale.  On peut aboutir à des résultats concrets sans automatiquement passer par une organisation internationale.  Assistons-nous à une nouvelle gouvernance des océans ? Oui, on l’espère, je ne sais pas si elle sera « nouvelle » comme vous l’entendez mais en tout cas elle améliorera l’actuelle fondée sur la CNUDM.

CMESM Institut FMES : Comment ont été fixés les quatre thèmes de travail du processus BBNJ ? Quels en sont les enjeux ? Y a-t-il des désaccords ?

Serge SEGURA : Avant d’aborder les quatre thèmes de la négociation un rappel historique est indispensable.  Pendant le long processus préparatoire jusqu’en 2011, nous tournions en rond jusqu’au moment où l’Union européenne, très motivée pour un accord de protection de la biodiversité, s’est rapprochée du groupe des 77[3] pour proposer un arrangement. L’UE souhaitait un accord qui traite des outils de protection de la biodiversité en particulier des aires marines protégées (AMP), et, d’autre part, des évaluations d’impact environnemental des nouvelles activités qui pourraient à l’avenir se dérouler en haute mer. Ces propositions thématiques ont été acceptées par le groupe des 77 à condition que l’on traite également des ressources génétiques marines (RGM) qui représentent de nouvelles ressources, aussi bien dans la colonne d’eau que dans les fonds marins, et de l’aide au développement via le renforcement des capacités et des échanges de technologie.

La contrepartie pour ces Etats en développement serait donc un dispositif de partage des avantages et des bénéfices de l’exploitation de ces RGM ainsi que la création d’un fonds pour l’aide au développement dans le domaine de la conservation et de l’utilisation durable de la biodiversité en haute mer.

Alors quels sont les enjeux ? Ils sont évidents à la lecture des thèmes. Pour les aires marines protégées, il s’agit d’avoir une idée claire de ces outils de protection et de donner la possibilité aux Etats d’en créer de manière efficace en haute mer. L’évaluation des impacts environnementaux devra permettre de connaître les conséquences sur l’environnement de nouvelles activités industrielles et économiques qui ne manqueront pas de se développer en haute mer, avant de les lancer. Quant aux RGM – qui ne relèvent pas stricto sensu de la protection de la biodiversité – l’enjeu consiste à mettre en place un dispositif capable de faire profiter l’ensemble de la communauté internationale de leur exploitation et non exclusivement les Etats disposant des capacités économiques et scientifiques de les exploiter. Enfin, il est évident que chacun des futurs Etats parties doit disposer des moyens techniques et matériels pour jouer son rôle en haute mer.

Y a–t-il des désaccords ? Oui. Certains Etats estiment qu’un traité supplémentaire n’est pas nécessaire et que tout ce qui existe déjà, comme les organisations régionales de pêche, l’OMI, les conventions de mer régionales, suffit si les règles sont sérieusement appliquées. D’autres Etats ont des visions très avancées pour la création d’AMP en haute mer. Sur les évaluations d’impacts, quelques désaccords sur les seuils ou les activités à prendre en compte subsistent. Pour ce qui concerne les RGM, un profond désaccord perdure. Il relève de la volonté forte du groupe des 77 d’attribuer aux RGM en haute mer le statut de patrimoine commun de l’humanité. Ce dernier n’existe pour l’instant que pour les ressources minérales du sol et du sous-sol marin au-delà des eaux sous juridictions[4]. L’UE et les autres Etats développés s’y opposent fermement. Ce désaccord important devra être résolu par un système « honnête » de partage des avantages.

CMESM Institut FMES : Qu’en est-il réellement à l’issue de ces deux premières conférences ?

Serge SEGURA : A l’issue de la première session, il semble y avoir au sein des Etats en développement des différences de vue sur l’importance qu’il convient d’accorder à cette question. Certains, intéressés par des propositions de l’UE assez détaillées et ouvertes semblent prêts à mettre de côté les divergences philosophiques sur la notion de patrimoine commun pour se satisfaire d’un système bien élaboré de partage des avantages et des bénéfices. D’autres Etats en revanche, davantage politisés, campent sur leurs positions et exigent que ces questions soient tranchées.

La récente seconde session a vu la plupart des délégations préciser leurs positions et donner l’impression que le moment des compromis et concessions n’était pas encore venu, faute de texte d’un traité sur lequel négocier ; un tel projet devrait être soumis aux Etats pour la troisième session en août 2019.

CMESM Institut FMES : L’UE semble pourtant avoir une position intermédiaire entre le groupe des 77 et les pays occidentaux.

Serge SEGURA : Moteur de cette négociation, l’UE se rapproche du groupe des 77 pour expliquer ses propositions et rechercher des compromis ou des concessions de part et d’autre. Il est important de préciser que l’Europe est le premier fournisseur d’aide au développement au monde. Disposant de moyens financiers importants, elle est prête à imaginer de nouvelles formes d’aide ou à en réorienter certaines au profit de la protection de la biodiversité en haute mer. Mais la seconde session a permis à certains Etats-membres de l’Union européenne de revenir à des positions moins ouvertes. L’UE a encore un difficile travail de négociations interne pour aboutir à des positions communes sur tous les points.

CMESM Institut FMES : En ce qui concerne les AMP, je suppose que c’est aussi un sujet à controverse ? Elles pourraient être extrêmement contraignantes…

Serge SEGURA : Disons que certains Etats sont très méfiants vis-à-vis des AMP. Je pense à la Russie, et aux Etats pêcheurs en général. A l’opposé, d’autres Etats y sont très favorables comme les Etats nordiques, la Nouvelle Zélande ou certains Etats du Pacifique, en particulier insulaires, qui voient la création d’AMP comme un moyen de lutter contre le changement climatique. C’est un aspect important de cette négociation.

CMESM Institut FMES : La création de l’UE et les prérogatives communautaires liées placent la France en deuxième rideau pour ces négociations. Je pense en particulier à la pêche. Comment se répartissent les responsabilités de négociation entre la France et l’UE et quelles sont les difficultés qui en découlent ?

Serge SEGURA : Il n’y a pas de difficulté dès lors que la négociation pour la France se déroule en grande partie à Bruxelles avant les rencontres onusiennes, tout en étant bien sûr présente à New York. La France, comme les autres Etats membres, est liée par le traité de Lisbonne qui établit une nouvelle diplomatie européenne et ses obligations. Parmi celles-ci, l’Europe doit nécessairement s’exprimer d’une seule voix. En amont des négociations internationales, une concertation est ainsi organisée afin d’élaborer une position commune. C’est le cas pour tous les thèmes de cet accord déclaré comme « mixte » au sens européen. Pour éviter toute incompréhension vu de l’extérieur, un mode de négociation a été mis en place avec la Commission et la Présidence pour que l’UE s’exprime au nom des 28 Etats membres et de l’UE. Des négociateurs européens, représentants les Etats ont été désignés pour tous les thèmes et groupes informels. La France dispose par exemple d’une négociatrice dans le domaine des RGM. C’est ainsi une spécialiste du ministère de la transition écologique et solidaire qui s’exprime dans les groupes informels sur ces thèmes particuliers au nom de l’Union européenne sur la base des positions communes adoptées à Bruxelles dans des réunions au cours desquelles la France est très active.

Mais, à côté de cela, les négociations aux Nations unies ne se limitent pas à la salle de négociation qui reste néanmoins déterminante. Les échanges informels par exemple lors des « side events » sont également importants et la France y joue pleinement son rôle.

CMESM Institut FMES : Avez-vous des divergences de fond entre les positions de l’UE et celles de la France ?

Serge SEGURA : On n’imagine pas l’UE s’exprimer avec une divergence de fond avec la position française et cela pour deux raisons. Premièrement, lorsque les Britanniques auront quitté l’Europe – s’ils la quittent – la France restera le seul grand Etat maritime de l’UE. Il y a quelques mois, j’ai exprimé ce point de vue auprès des négociateurs de la Commission européenne en leur précisant que la France comptait jouer un rôle à la mesure de ses intérêts maritimes dans l’élaboration des positions communautaires. Je leur ai également assuré que la France serait une très fidèle alliée de la commission dès lors que les positions que cette dernière exprime sont bien celles convenues ensemble. Cette approche a été bien comprise et tout se passe parfaitement bien. Les objectifs poursuivis par la Commission européenne et par la France dans cette négociation sont identiques. Deuxièmement, aboutir à des positions communes est une impérieuse nécessité. En effet, selon le traité de Lisbonne, un Etat membre qui s’oppose fermement à une position communautaire fait qu’il n’y a pas de position commune. Dans ce cas, l’Union européenne se voit contrainte au silence faute d’avoir su trouver une position commune. On voit bien ici que cette situation a ses limites si l’on veut influencer la négociation. Pour résumer, les positions françaises s’expriment lors des négociations dans le cadre européen pour être ensuite défendues par l’UE. Elles sont souvent très attendues par les autres délégations à l’ONU.

CMESM Institut FMES : L’ONU est une organisation interétatique et les négociations BBNJ visent un accord contraignant entre Etats. Or, de nombreux acteurs importants ne sont pas des Etats, les ONG en particulier. Ces acteurs sont-ils intégrés dans les discussions et comment ? 

Serge SEGURA : Ces acteurs non étatiques sont très bien intégrés. Les grandes ONG internationales ont un statut d’observateur aux Nations unies. Elles sont présentes lors des négociations et ont la possibilité d’intervenir.  Lors des sessions de négociation, elles organisent à New York des événements qui leur permettent de faire la promotion de leurs idées. Les Etats y participent et j’ai eu moi-même l’occasion de présider ou de participer à plusieurs « side events » organisés par des ONG.

Les échanges sont permanents. Les ONG montent aussi des ateliers lors des intersessions. Il y a quelques semaines, deux ateliers étaient organisés par les ONG au Portugal et au Canada en lien avec les Etats. Ces échanges permettent aussi d’expliquer aux ONG, essentiellement environnementalistes, que les Etats ne peuvent pas se limiter à la seule préoccupation environnementale mais qu’il existe aussi d’autres préoccupations comme la sécurité et l’utilisation économique durable de l’océan.

CMESM Institut FMES : L’Assemblée générale a pris soin de préciser, dans sa résolution, que les travaux et les résultats de la conférence devront être pleinement conformes aux dispositions de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer. N’y a-t-il cependant pas un risque de remise en cause de la liberté de navigation en haute mer ?

Serge SEGURA : La liberté de navigation préoccupe en effet beaucoup ! Un groupe d’acteurs français du monde maritime est inquiet d’une éventuelle atteinte à la liberté de navigation alors qu’il existe bien d’autres libertés dans la CNUDM : liberté de la recherche scientifique en mer, liberté de pose de câbles sous-marins … Mais il y a également un certain nombre d’obligations comme la préservation du bon état écologique de sa ZEE, ou le devoir d’exercer un véritable regard sur les navires qui battent son propre pavillon. La France est en harmonie avec ces règles internationales mais d’autres Etats ne le sont pas.

S’agissant de la liberté de navigation en haute mer, je vous dirais que la CNUDM lui a déjà apporté une première restriction avec le droit de passage inoffensif dans les eaux territoriales. Des limitations existent également en haute mer pour les plateformes de forage. Il n’existe donc pas de liberté absolue mais un principe de liberté qui souffre d’exceptions. Il est donc probable que l’on ajoutera de nouvelles exceptions à celles existantes. Par exemple, pour assurer correctement la gestion d’une AMP en haute mer, il pourra être nécessaire de réduire la navigation à certaines périodes de l’année ou à certaines heures de la journée. Effectivement, une nouvelle restriction à la liberté de navigation est créée, mais elle sera décidée par des Etats également bénéficiaires de la liberté de navigation. Une telle limitation sera nécessaire pour satisfaire les objectifs du futur accord de mise en œuvre. Tout se passera toujours dans le cadre de la CNUDM et sera toujours négocié et décidé par les Etats.

CMESM Institut FMES : Après, sommes-nous à l’abri d’une utilisation déviante d’un certain nombre de principes (cf. le phénomène de territorialisation) ?

Serge SEGURA : Il ne faut pas dramatiser. Que signifie l’appropriation d’une ZEE par un Etat ? La CNUDM permet aux Etats de déclarer une ZEE. Ils peuvent donc décider de le faire ou non. La France ne l’a pas fait en Méditerranée pendant des années et, un jour, elle a décidé de le faire. Peut-on dire que la France s’est appropriée la ZEE ? Non, elle a utilisé un droit inscrit dans la convention. Les droits et obligations d’un Etat vis-à-vis de sa ZEE sont parfaitement décrits dans la CNUDM ainsi que sur l’exploitation de ses ressources économiques. Par ailleurs, pour ce qui concerne la navigation, au-delà des 12 milles nautiques vous êtes en haute mer et le statut de ZEE n’a aucune incidence sur les règles de navigation. Néanmoins, il est compréhensible que, pour exploiter son plateau continental ou même la colonne d’eau de la ZEE, l’Etat ait besoin de limiter les possibilités de navigation autour de certaines implantations ou au moment de certaines activités (pêche, défense nationale). Ce n’est pas, de mon point de vue une véritable atteinte à la liberté de navigation. En revanche, une interdiction de transit dans une ZEE constituerait véritablement une atteinte à la liberté de navigation. Il est vrai que, pour des raisons historiques, des Etats s’approprient certaines zones. La question de la mer de Chine méridionale considérée par la Chine comme une mer intérieure ou une mer territoriale en est un exemple. Mais il y a deux ans, la cour permanente d’arbitrage de La Haye a rendu une sentence très claire qui conteste la vision chinoise de droit historique en la matière. Il n’y a pas tant d’Etats que cela qui s’approprient des espaces maritimes.

CMESM Institut FMES : On va se recentrer un peu plus sur la France.  Comment est structurée « l’équipe France » pour que ses intérêts stratégiques soient préservés ?  Les entreprises françaises sont-elles consultées, sollicitées et intégrées dans ce processus de discussion ?

Serge SEGURA : La négociation est gérée par le ministère de l’Europe et des affaires étrangères mais la délégation est constituée également d’un certain nombre d’administrations concernées par les océans : le Secrétariat Général de la Mer (SGMER), le ministère de la Transition écologique et solidaire, la direction des pêches et de l’aquaculture du Ministère de l’agriculture, divers services du Quai d’Orsay (affaires  juridique et  direction générale de la mondialisation), et le ministère des Outre mers. En amont de la négociation, des réunions régulières, plus larges, sont organisées à Paris car tout le monde ne peut pas faire le déplacement à New York ou Bruxelles. De surcroit, sous l’impulsion du Comité interministériel de la mer (CIMER), nous avons aussi créé à l’automne dernier une petite task-force – petite en nombre de participants car nous sommes à peine 10 – pour être capable de répondre rapidement aux documents fréquents et nombreux reçus de l’Union européenne. Spécialisée sur les quatre thèmes de la négociation, la task-force facilite le travail de relecture des éléments de la négociation de sorte que la France ne soit pas silencieuse. Des procédures interministérielles lourdes nous ont parfois empêché de répondre à temps aux sollicitations de l’UE. Après chaque grand’messe onusienne, nous avons aussi une grande réunion avec la société civile coprésidée par le SGMER et moi-même. Elle a pour objet d’expliquer où en sont les négociations et de répondre à toutes les questions. Etant moi-même un peu l’ambassadeur de cette négociation auprès de la société civile, j’interviens également régulièrement auprès d’universités ou d’autres organismes qui le souhaitent. Dans le secteur privé, les pêcheurs sont très actifs. Nous entretenons donc avec eux un contact permanent par l’intermédiaire de la direction des pêches. Pour le secteur économique de manière plus générale, la situation est différente. Malgré l’investissement du Cluster Maritime Français, très favorable à ce qu’il y ait une représentation du secteur économique, les entreprises françaises du secteur maritime ne se sentent pas encore vraiment concernées par cette négociation. C’est sans doute conjoncturel car, la négociation sur un texte ne commençant que lors de la prochaine session, les entreprises peuvent ne pas s’estimer encore touchées ou menacées par les décisions prises à New York.

CMESM Institut FMES : Le peu d’investissement des entreprises est surprenant, voire inquiétant. Que faudrait-il faire pour corriger cette situation ?

Serge SEGURA : Qu’elles s’y intéressent.

CMESM Institut FMES : N’y a-t-il pas un problème de communication ?

Serge SEGURA : De la communication, on en fait ! J’étais présent aux Assises de l’Economie de la Mer en 2017 au Havre[5] pour une présentation sur les négociations BBNJ. Un an plus tard, pour les assises 2018[6], je n’ai pas été sollicité pour intervenir sur ce thème faute de demandes des participants, je suppose.

Pour nous, négociateurs français, l’idée c’est évidemment de ne pas se voir reprocher, à un moment ou un autre, un manque d’information du secteur privé. Régulièrement nous rappelons donc notre disponibilité et notre souhait de voir le secteur privé français s’intéresser davantage à ces négociations. Notre leitmotiv est que nous ne négocions pas pour les 5 prochaines années mais pour les 50 ou 100 prochaines années. Notre entretien d’aujourd’hui s’inscrit dans cette stratégie de communication.

La France bénéficie aujourd’hui d’une ZEE exceptionnelle et d’un très grand plateau continental qui constituent un avantage stratégique majeur pour les entreprises françaises. Mais rien ne dit que ce sera toujours le cas dans 50 ans et rien ne dit, qu’à cet horizon, les besoins économiques des entreprises ne les orienteront pas vers la haute mer.

CMESM Institut FMES : Que voyez-vous comme risques et opportunités pour la France ?

Serge SEGURA : Je ne vois pas de risques particuliers, mais au contraire une magnifique opportunité. La France, membre permanent du Conseil de Sécurité des Nations unies, est un Etat important sur les thèmes maritimes. Etat très proactif sur les questions de changement climatique, la France peut se prévaloir des résultats de l’accord de Paris. Ce dernier doit être mis en œuvre de manière détaillée et nous espérons que les Etats seront chaque jour plus nombreux à agir en mer pour limiter leur impact sur le changement climatique. Le lien entre océan et climat étant désormais bien identifié, il nous appartient maintenant de prendre les mesures nécessaires. La France, en tant que membre actif de la communauté internationale, a tout intérêt à ce que la négociation BBNJ réussisse. En cas de succès, nous bénéficierions alors d’un instrument juridique contraignant important capable de faire respecter les règles de base mises en place par la CNUDM et qui tienne compte des progrès des techniques et de la connaissance scientifique obtenus depuis 1994- 1996. La France y tient par-dessus tout car un tel instrument juridique ouvrira la voie à l’utilisation durable de la biodiversité en haute mer. Il s’agit donc d’une magnifique opportunité.

En effet, il ne s’agit pas de transformer la haute mer en une zone totalement protégée et inaccessible. Les ressources de la haute mer doivent pouvoir continuer à être exploitées, mais de manière durable. Or, le rythme actuel d’utilisation des ressources et les atteintes portées aux écosystèmes de la haute mer hypothèquent l’avenir de façon inacceptable.  Certains scientifiques et ONG affirment – certes de manière sans doute un peu excessive – que, sur un tel rythme, « dans 50 ans il y a aura plus de plastique dans les océans que de poissons ». La France et les français quels qu’ils soient – qu’ils vivent au bord de la mer ou ne voient la mer qu’une fois dans leur vie – ont tout intérêt à ce que la biodiversité marine soit bien protégée pour qu’en haute mer les générations futures puissent continuer à pêcher, naviguer et en exploiter les ressources. Les enjeux stratégiques de la négociation sont là et on voit les avantages que la France peut tirer de celle-ci.

Enfin, ce n’est pas une négociation où des Etats vont gagner et d’autres perdre. C’est une grande négociation internationale qui porte sur les océans dont les évolutions nous concernent tous.

Regardez le récent cyclone au Mozambique. Voyez les destructions que ces phénomènes naturels peuvent créer. Ce cyclone a eu une progression tout à fait inhabituelle par rapport aux phénomènes météorologiques traditionnels. Rentré une première fois au Mozambique sous forme de tempête tropicale, il a tout d’un coup fait demi-tour – ce qui n’était jamais arrivé – pour repartir en mer et se transformer en véritable cyclone dans le canal du Mozambique avant de revenir ravager ce pays. Ces dérèglements climatiques entrainent des phénomènes particulièrement violents et modifient les écosystèmes. Il s’agit de trouver un accord gagnant – gagnant qui doit donc être équilibré pour être efficace.

CMESM Institut FMES : La première session de négociation s’est déroulée en septembre, et la seconde récemment, un bilan provisoire est-il possible ou est-ce encore un peu tôt ?

Serge SEGURA : C’est évidemment un peu tôt. Mais nous progressons, même si ce n’est pas au rythme souhaité. La communauté internationale, est constituée de beaucoup d’Etats ayant des intérêts alternativement divergents et convergents rarement synchronisés. Il faut tenir compte de tout le monde. Dans certaines zones, des Etats sont en réelle difficulté. Je pense notamment à la zone Pacifique et tout particulièrement les petits Etats insulaires qui sont directement confrontées à l’évolution du climat entrainant le blanchissement du corail, une diminution des ressources halieutiques et une perte de revenus touristiques, sans parler de l’élévation du niveau des eaux et l’accroissement de la dangerosité des phénomènes climatiques extrêmes. Autre exemple : les Etats côtiers africains souffrent beaucoup des politiques passées de suppression des zones de mangroves. On en perçoit aujourd’hui toutes les conséquences sur les ressources halieutiques et la protection des côtes contre l’érosion. Ces Etats africains sont également confrontés dans leur ZEE à une pêche industrielle trop souvent illégale qui en détruit toutes les réserves. Il faut donc leur donner les moyens de mettre un terme à ces activités illicites.

La première session de septembre dernier a permis aux Etats d’affirmer les principes auxquels ils tenaient et d’identifier des secteurs ou domaines dans lesquels ils étaient prêts à faire des concessions. La seconde session de mars a eu l’avantage de proposer aux Etats une aide aux débats sous la forme d’un texte réalisé par la présidente de la négociation. Ce texte de 70 pages présentait différentes options sur l’ensemble des thèmes de la négociation : création d’AMP, mise en place en place de systèmes de protection par zone, protection de l’existant, etc. L’objectif était de travailler sur cette aide à la négociation en supprimant un certain nombre d’options pour se concentrer sur celles, plus restreintes, qui feront alors l’objet d’un projet de texte que nous visons pour la 3ème session qui aura lieu dans la deuxième quinzaine du mois d’aout.

CMESM Institut FMES : Alors, un projet final vers 2020 ?

Serge SEGURA : Oui si on est optimiste. Bon, si on termine en 2022 ce n’est pas dramatique par rapport à l’enjeu.

CMESM Institut FMES : Monsieur l’Ambassadeur, une conclusion sur ce qui vous tient à cœur ?

Serge SEGURA : J’insiste beaucoup sur le fait qu’il ne faut pas chercher dans cet accord international les avantages et les inconvénients que la France y trouvera ; c’est l’avenir de notre planète qui est en jeu. A l’instar de l’accord sur le climat, il faut considérer nos intérêts nationaux comme une partie des intérêts mondiaux. La France sait négocier et sait où elle veut aller dans cette négociation – tout comme l’Union européenne bien entendu. Nous en sommes des acteurs et non des sujets.

 

[1]  Note de Serge SEGURA : L’exploitation n’a pas vraiment commencé dans les grands fonds, on en est encore à la phase d’exploration

[2] Autorité internationale des fonds marins établie à Kingston en Jamaïque.

[3] Note Institut FMES : Le groupe des 77 : groupe historique des pays dits non alignés qui sont aujourd’hui les Etats en développement, groupe qui compte actuellement 134 pays.

[4] Les fonds marins et leur sous-sol au-delà des limites de la juridiction nationale constituent la Zone au sens de la convention de Montego Bay.

[5] Les 21 et 22 novembre 2017 au Havre.

[6] Les 27 et 28 novembre à Brest