Projet de loi de finances pour 2018 : Défense : Équipement des forces

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"I.- Le projet de loi de finances pour 2018 intervient pour la défense à un moment « charnière » : il constitue le dernier budget avant la prochaine LPM.

1.Ce PLF se présente au premier abord comme un budget de « remontée en puissance » pour les moyens des armées : tous les indicateurs sont orientés à la hausse. Cependant, cette hausse budgétaire se révèle largement comme un « trompe-l'oeil ».

Le budget de la défense doit s'élever l'année prochaine, toutes ressources incluses hors pensions, à 34,39 milliards d'euros en CP, soit une augmentation de 1,7 milliard d'euros (+ 5,2 %) par rapport à la LFI 2017 et de 1,62 milliards d'euros (+ 4,9 %) par rapport à la prévision pour 2018 de la LPM 2014-2019 actualisée en 2015. En particulier, la mission « Défense », avec 34,2 milliards d'euros de CP hors pensions, enregistre, comparé à la prévision initiale pour 2017, une hausse de 1,76 milliard d'euros (+ 5,4 %). L'an prochain, les effectifs du ministère des armées seront en hausse nette de 500 ETP, les crédits d'équipement en hausse de 1,2 milliard d'euros (+ 6,9 %) et les crédits d'investissement en hausse de 1,53 milliard d'euros (+ 17,6 % ; ces crédits font de la défense le premier budget d'investissement de l'État : plus de 80 % des investissements prévus pour le budget général). L'effort de défense nationale passerait ainsi de 1,77 % du PIB en 2017 à 1,82 % du PIB en 2018.

Mais 90 % de l'augmentation prévue pour la mission « Défense » se trouvent consommés d'avance.

D'une part, la hausse sera en partie absorbée par l'aggravation du report de charges, à hauteur de 420 millions d'euros, résultant des mesures mises en oeuvre par le ministère des armées consécutivement à l'annulation de crédits intervenue en juillet dernier(850 millions d'euros, pris sur le programme 146). Elle sera entamée, de plus, par la première étape d'un « resoclage » budgétaire des dépenses d'OPEX décidé par le Gouvernement à hauteur de 200 millions d'euros. À périmètre « 2017 » constant, l'augmentation de CP de la mission « Défense » prévue pour l'an prochain doit ainsi être ramenée à 1,14 milliard d'euros (+ 3,5 %).

D'autre part, près d'un milliard d'euros (996 millions) sont requis en 2018 pour le financement des mesures arrêtées en 2016 - recrutements, amélioration des conditions du personnel, acquisition de nouveaux équipements - qui n'avaient pas été inscrites dans la LPM actualisée en 2015. La prévision surmonte cette « impasse » budgétaire, mais l'intérêt de la hausse s'en trouve très sensiblement réduit. De la sorte, le PLF 2018 apparaît comme stabilisant les moyens de la défense davantage que les accroissant.

2.Les conditions d'entrée dans la gestion de ce budget prévu pour l'an prochain restent subordonnées à la régulation de la fin de l'exercice en cours, et l'exécution du budget 2018 conditionnera l'entrée dans la prochaine programmation militaire, à partir de 2019.

Pour le financement des surcoûts nets d'OPEX et d'OPINT encore à couvrir aujourd'hui, soit plus de 365 millions d'euros au total, un équilibre satisfaisant a été trouvé par le PLFR de fin d'année et le projet de décret d'avance associé : ce financement sera réalisé par la solidarité ministérielle pour près de 313 millions d'euros, et la couverture du solde (52 millions d'euros) grâce à l'excédent prévisionnel de crédits de masse salariale du ministère des armées. Encore convient-il de s'assurer qu'aucun ré-arbitrage de dernière minute ne vienne remettre en cause ce schéma.

Toutefois, 700 millions d'euros de crédits se trouvent encore « gelés » sur le programme 146, à titre de réserve de précaution ; la situation interdit de fait à la DGA l'exécution normale de ses paiements. Vos rapporteurs expriment leur vive préoccupation devant cette situation.

Sous les hypothèses les plus favorables, incluant le « dégel » intégral de ces crédits, le report de charges de la mission « Défense », de 2017 sur 2018, pourrait atteindre un niveau historiquement élevé d'au moins 3,5 milliards d'euros. C'est dire l'importance des risques d'entrave auxquels se trouve exposée la remontée en puissance annoncée - restauration des moyens pourtant éminemment nécessaire pour nos forces armées.

3.La future LPM se trouve d'ores et déjà contrainte par la trajectoire fixée par le projet de loi de programmation des finances publiques.

Ce projet de loi décrit pour la mission « Défense » une progression a priori significative : hors pensions, 1,7 milliard d'euros supplémentaire chaque année. De la sorte, entre 2018 et 2022, 190 milliards d'euros seraient consacrés à la défense nationale. Cette programmation financière s'inscrit dans l'objectif d'affecter l'équivalent de 2 % du PIB à la défense en 2025, suivant un engagement du Président de la République pendant la campagne de son élection.

L'orientation est positive pour l'ensemble de notre outil de défense, mais cette trajectoire s'avère sensiblement en-deçà des préconisations de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées1(*) , qui avait évalué les besoins d'accroissement des moyens des armées, pour faire face à leurs missions, à 2 milliards d'euros par an dès 2018 ; cette proposition devait permettre de régénérer, dans un premier temps, les forces conventionnelles, avant de moderniser, dans un second temps, les forces nucléaires. En outre, la programmation à présent envisagée reporte à la prochaine législature, et concentre sur trois années (de 2023 à 2025), plus de la moitié de l'effort à accomplir pour atteindre, à l'horizon fixé, un budget représentant 2 % du PIB ; vos rapporteurs s'interrogent sur la soutenabilité du projet.

Par ailleurs, deux séries d'éléments paraissent dès à présent risquer de contrarier, peu ou prou, l'effort annoncé.

En premier lieu, les difficultés tiennent au financement des surcoûts d'opérations. D'une part, le « resoclage » budgétaire progressif des surcoûts d'OPEX décidé par le Gouvernent, visant à atteindre un niveau de provision à ce titre, en loi de finances initiale, à hauteur de 1,1 milliard d'euros en 2020, réalisera en pratique un transfert de la charge, de l'interministériel vers le ministère de la défense. En effet, jusqu'à présent, conformément à la LPM, les surcoûts d'OPEX dépassant la provision initiale de 450 millions d'euros étaient pris en charge par la solidarité interministérielle. À cet égard, et vu les besoins des armées, vos rapporteurs s'interrogent sur la suffisance de la programmation budgétaire pour les prochaines années, et redoutent les impasses financières auxquelles risque de se trouver acculée la LPM en préparation.

D'autre part, une relative incertitude pèse sur les modalités de financement, à l'avenir, des surcoûts d'OPINTpour lesquels aucune règle n'existe actuellement, au-delà d'une pratique répétée, ces dernières années, de prise en charge par la solidarité interministérielle. Alors notamment que l'opération « Sentinelle », même révisée dans son mode opératoire, se trouve pérennisée, il conviendra d'inscrire cette règle, le cas échéant, dans la prochaine LPM.

En second lieu, les capacités d'investissement de la défense sont d'ores et déjà confrontées à deux obstacles d'importance :

- d'une part, l'accroissement des engagements non couverts par des paiements. Certaines des mesures prises par le ministère des armées afin de faire face à l'annulation de 850 millions d'euros sur le programme 146 en juillet dernier (le report à 2019 de versements initialement prévus cette année pour l'OCCAr et la Nahena) alimentent à due concurrence les « restes à payer » du programme 146. Or ces restes à payer, fin 2016, s'élevaient déjà à près de 36 milliards d'euros pour le programme 146, et à plus de 50 milliards d'euros pour l'ensemble de la mission « Défense » (soit près de la moitié du total des restes à payer de l'État). Ces montants mettent en cause la soutenabilité même des engagements et, par conséquent, celle de la trajectoire financière de la future LPM ;

- d'autre part, la règle de stabilisation des « restes à payer » introduite par l'article 14 du projet de loi de programmation des finances publiques. Cette disposition pourrait entraîner des effets très handicapants pour la défense, alors que la Cour des comptes estime que le modèle d'armée défini à l'horizon 2025 appelle, d'ici là, des dépenses d'équipement neuf à hauteur de 10 milliards d'euros (besoins de la dissuasion, autres grands besoins comme le renouvellement du porte-avions) et que ces investissements sont effectués sur des marchés par nature pluriannuels, impliquant un décalage entre les engagements requis par les commandes et les paiements auxquels donnent lieu les livraisons. Pour éviter la paralysie du ministère des armées, deux amendements identiques ont été adoptés par le Sénat, à l'initiative notamment de la quasi-totalité des rapporteurs pour avis de la mission « Défense » et du président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées2(*).

La remontée en puissance des capacités militaires de notre pays ne pourra être considérée comme véritablement amorcée par le PLF 2018 que si les contraintes majeures susmentionnées - risques tenant à la fin de l'exécution en cours, hypothèques de la programmation financière - trouvent à être surmontées.

II.Le programme 146 « Équipement des forces » est doté pour 2018 à hauteur de 10,4 milliards d'euros en CP et 13,7 milliards d'euros en AE (soit 24 % des CP et 29 % des AE prévus pour la mission « Défense »). Par rapport à la LFI 2017, il s'agit d'une hausse de 2 % des CP et de 35 % des AE.

Le report de charges du programme, de l'exécution en cours sur le prochain exercice, est estimé stable, à hauteur 1,7 milliard d'euros sous les meilleures hypothèses, incluant le « dégel » intégral des 700 millions d'euros encore bloqués à titre de réserve de précaution.

L'avancement des programmes d'armement est marqué par la prévision de nombreuses livraisons et commandes en 2018, structurantes pour les forces.

1.Pour ce qui concerne la dissuasion nucléaire, se poursuivront, l'année prochaine, le développement et la production du missile M51 et l'adaptation à ce missile d'un sous-marin, la conception du sous-marin nucléaire lanceur d'engins de 3e génération (SNLE 3G), ainsi que les travaux de développement du missile ASMP-A (air-sol moyenne portée amélioré) rénové. Au total, l'action stratégique « dissuasion » doit bénéficier en 2018 de 3,821 milliards d'euros en AE et 4,047 milliards d'euros en CP, dont 75 % des AE et 80 % des CP inscrits sur le programme 146.

La France, dans les prochaines années, devra consentir des investissements lourds pour la modernisation de sa dissuasion (5,5 à 6 milliards d'euros d'ici 2025), en vue du renouvellement, à l'horizon 2035, du SNLE 3G et du missile M51 pour la composante océanique et, pour la composante aéroportée, du missile successeur de l'ASMP-A. Les décisions les plus importantes doivent être prévues dans la prochaine LPM : lancement de la réalisation du SNLE 3G, à effectuer en 2020, et du M51.4, en 2022 ; choix du concept de missile pour la composante aéroportée et incidences sur l'aéronef porteur. Vos rapporteurs souhaitent que la trajectoire du budget de la défense aujourd'hui proposée par le Gouvernement, tout en permettant de soutenir au rythme nécessaire les programmes de dissuasion à conduire, n'évincent pas les opérations d'armement que requiert la régénération des capacités conventionnelles.

2.Pour le système de forces « Commandement et maîtrise de l'information », seront notamment livrés en 2018 : 300 kits de numérisation pour le système d'information de l'armée de terre, les derniers attendus ; 35 modules projetables du système d'information des armées ; 9 stations sol de communication haut débit par satellite COMCEPT ; un avion léger de surveillance et de reconnaissance (ALSR), le premier pour les forces ; 2 avions de guet aérien Hawkeye mis à niveau ; les quatre premiers radars tactiques MURIN ; 3 radars rénovés « haute et moyenne altitude » SCCOA 4, ainsi qu'un radar tactique 3D ; un satellite optique MUSIS. - Seront commandés : 79 modules projetables du système d'information des armées ; 26 radars tactiques MURIN ; un radar fixe d'approche SCCOA 4 ; un centre de commandement, de détection et de contrôle des opérations aériennes mis à niveau.

En ce domaine, vos rapporteurs saluent la décision annoncée par la ministre des armées, en septembre dernier, de procéder à l'armement des dronesdonnant ainsi une suite favorable aux préconisations de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées3(*). Interrogée par vos rapporteurs, la ministre a depuis lors précisé que, même si la priorité en la matière est d'armer les drones MALE Reaper en service dans l'armée de l'air, l'intention est également d'armer les drones tactiques Patroller de l'armée de terre.

Il convient également de noter que l'effort de recherche pour une nouvelle génération de drones MALE à l'horizon 2025 se poursuit, dans le cadre de la coopération entre la France, l'Allemagne, l'Italie et l'Espagne : les résultats de l'étude en cours sont attendus pour la fin 2018. L'enjeu est fondamental, au plan militaire comme au plan industriel ; le succès de l'entreprise impliquera de surmonter la difficulté de produire un drone MALE européen qui puisse conjuguer à la fois la satisfaction d'un besoin opérationnel partagé et un coût susceptible de créer un marché.

3.Pour le système de forces « Projection-mobilité-soutien », seront livrés l'an prochain : 8 avions pour le programme FoMEDEC (formation des équipages de chasse) ; 2 avions de transport A400M Atlas ; un avion de transport tactique C-130J ; un avion de ravitaillement et transport MRTT Phénix, le premier livré à l'armée de l'air ; 10 hélicoptères de transport et surveillance NH90 (2 en version navale et 8 en version terrestre) ; 2 hélicoptères de transport tactique Cougar rénovés ; 1 050 ensembles de parachutage du combattant ; 500 véhicules légers tactiques polyvalents non protégés (VLTP NP), les premiers pour les forces ; 40 camions porteurs polyvalents terrestres (PPT), les derniers attendus d'ici 2019. - Seront commandés : 6 avions C130 modernisés ; 3 avions MRTT Phénix, les derniers prévus par la LPM actuelle ; 1 200 VLTP NP.

En ce qui concerne l'A400M, vos rapporteurs rappellent que, du fait des difficultés industrielles annoncées début 2015, sur 15 avions devant avoir été livrés d'ici à 2019 (dont onze actuellement en service, deux d'ici la fin de l'année 2017 et deux autres en 2018),huit appareils seront au standard initial, essentiellement logistique. En effet, le plan d'action industriel prévoit la livraison progressive, jusqu'en 2020, des capacités tactiques attendues en la matière : extraction de charges lourdes par la rampe arrière, parachutage simultané par les portes latérales, autoprotection contre des missiles sol-air à très courte portée, ravitaillement en vol d'hélicoptères, atterrissage sur terrain sommaire. Les premiers avions dotés de capacités tactiques minimales (aérolargage, autoprotection, atterrissage sur terrain sommaire) sont livrés depuis 2016. L'A400M sera pour l'armée de l'air un bon appareil lorsque les erreurs de jeunesse du programme auront été corrigées par Airbus.

En ce qui concerne le MRTT, vos rapporteurs rappellent que la loi du 28 juillet 2015, actualisant la LPM 2014-2019, a anticipé le calendrier des commandes ; les trois derniers des douze appareils prévus par la programmation actuelle seront ainsi commandés en 2018. Deux avions seront livrés sur la période de la programmation actuelle, le premier en 2018 et le second en 2019 ; la livraison des autres doit être échelonnée jusqu'à 2025. Cependant, compte tenu de l'enjeu majeur en cause - prévenir le risque de la grave rupture capacitaire à laquelle conduirait un arrêt de la flotte d'avions ravitailleurs C135, clé de voûte de toutes les opérations aériennes dont la moyenne d'âge atteint déjà une cinquantaine d'années -, une accélération du calendrier des livraisons des MRTT, comme l'augmentation de la cible d'acquisition, a été préconisée par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées4(*). L'industriel serait en capacité d'y procéder à partir de 2021. Le choix devra être arrêté dans la prochaine LPM.

4.Pour le système de forces « Engagement et combat », seront livrés en 2018 : 3 avions de combat Rafale neufs et un Rafale Marine F1 mis au standard F3 ; 5 hélicoptères de combat Tigre, les derniers d'ici 2019 ; les quatre premiers pods de désignation laser de nouvelle génération (PDL-NG) ; une frégate multi-missions (FREMM), la cinquième pour la marine ; 3 véhicules blindés multi-rôles (VBMR) lourds Griffon et 3 véhicules blindés légers (VBL) régénérés, les premiers livrés à l'armée de terre dans les deux cas ; 60 véhicules pour les forces spéciales (petits véhicules aérolargables de type Fardier) ; 8 000 fusils d'assaut HK 416 F de nouvelle génération, destinés à remplacer le FAMAS ; un système d'information et de communication SCORPION ; un lot de missiles de croisière navals, le deuxième livré pour les FREMM ; 12 kits pour missiles Exocet SM39 ; 125 postes de tir et 100 munitions du système de missile moyenne portée (MMP). - Seront commandés : un sous-marin nucléaire d'attaque (SNA) Barracuda, le cinquième commandé ; 3 avions de patrouille maritime Atlantique 2 (ATL2) rénovés ; 55 avions Mirage 2000D rénovés ; les dix derniers PDL-NG prévus ; 50 chars Leclerc rénovés ; 20 VBMR Griffon ; 23 véhicules poids lourds pour les forces spéciales ; 8 000 fusils HK 416 F ; 50 postes de tir MMP.

Les trois Rafale neufs susmentionnés qui seront livrés à l'armée de l'air l'année prochaine constitueront la fin de la livraison de six avions qui avait été décalée, en 2016, afin d'honorer la commande de l'Égypte ; les trois premiers ont été livrés en 2017. Cette réalisation permettra de respecter, en volume à défaut du calendrier, la prévision de la LPM en matière de Rafale, et de donner corps avant la fin 2018 à un second escadron nucléaire Rafale, en remplacement des Mirage 2000N. Il convient de noter que le développement du standard F4 du Rafale devrait être lancé fin 2018.

Il convient également de rappeler que le conseil des ministres franco-allemand du 13 juillet 2017 a annoncé une coopération en vue d'un nouveau système de combat aérien. La France et l'Allemagne ont ainsi convenu de développer un système pour remplacer, sur le long terme, leurs flottes actuelles, respectivement, de Rafale et d'Eurofighter ; à cet effet, une feuille de route conjointe est prévue d'ici mi-2018. Cette annonce est intervenue dans un contexte où le Royaume-Uni a décidé d'acquérir des avions F-35, produits par le groupe américain Lockheed Martin, semblant de fait entraver une éventuelle coopération franco-britannique pour la réalisation du successeur du Rafale, alors même que Londres est engagé avec Paris, depuis 2014, dans le projet de recherche FCAS visant le futur système de combat aérien.

Par ailleurs, vos rapporteurs préconisent d'accélérer autant que possible les commandes et livraisons du programme SCORPIONen ce qui concerne les VBMR Griffon. Ce programme répond en effet à un besoin prioritaire : les véhicules engagés en opérations ne sont protégés, actuellement, qu'à 40 % ; les VAB, particulièrement sollicités et usés, ne sont plus au niveau des exigences. Vos rapporteurs souscrivent ainsi au raisonnement d'optimisation économique et opérationnelle soutenu par le chef d'état-major de l'armée de terre : pour un coût similaire, mieux vaut accélérer l'arrivée du Griffon dans les forces que de chercher à reconstruire des VAB dont le niveau de protection, l'action tactique et l'autonomie sont bien inférieurs. Les entreprises concernées seraient en mesure d'accélérer les cadences de production à compter de 2020. Cette accélération doit donc être inscrite dans la prochaine LPM.

Vos rapporteurs, d'autre part, observent que la livraison aux forces de fusils d'assaut HK 416 F de nouvelle génération, arme destinée à remplacer le FAMAS, représentera une opération de longue haleine : les livraisons ont en effet été étalées de 2017 à 2028, sur un rythme d'environ 10 000 fusils par an. Fin 2018, il restera encore près de 95 700 nouveaux fusils à commander et de 103 700 à livrer.

Pour le reste, vos rapporteurs notent que la livraison du premier sous-marin nucléaire d'attaque (SNA) Barracuda a été reportée à 2020, la livraison du second en 2021. Il s'agira d'un retard de plus de deux ans par rapport aux prévisions initiales, imputable à un problème de qualité du travail industriel qui, en dernière analyse, s'explique par la difficulté de reconstituer les savoir-faire propres au domaine nucléaire sur le site de Cherbourg.

5.Pour le système de forces « Protection et sauvegarde », enfin, seront livrés, l'année prochaine : 2 bâtiments de soutien et d'assistance hauturiers (BSAH), les premiers livrés à la marine ; un bâtiment multi-missions (B2M), le quatrième et dernier prévu par la LPM 2014-2019 dans sa version actualisée de 2015 ; la capacité de sauvetage en mer (opération AVSIMAR) pour un avion de surveillance maritime Falcon 50 ; les 69 premiers missiles air-air Meteor ; 12 missiles ASTER 15 ; une usine SECOIA (site d'élimination, installé sur le camp militaire de Mailly). - Sera commandée, en outre, la capacité de sauvetage en mer (opération AVSIMAR) pour 3 avions de surveillance maritime Falcon 50."

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